上海市杨浦区是有名的老工业区。这里曾经是纺织工业的摇篮、近代工业的发祥地；这里也是老上海眼中的“下只角”，有着大量的棚户简屋。现有居住物业2800万平方米，老旧公房1582万平方米，占一半以上，其中，97万平方米不成套房屋需要改造的矛盾特别突出。这些不成套房屋大都建造于上世纪五六十年代，厨卫三四家合用，面积小，结构差，居住着大量的产业工人。

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杨浦区委、区政府本着以人为本、可持续发展的思路，坚持共建共享、构建和谐的原则，把旧住房改造作为服务民生的实事工程来抓，对杨浦区97万平方米不成套房屋，从上世纪90年代开始，分阶段、分步骤实施旧住房成套改造，积极探索出了一条旧住房改造的新路。截至2007年6月底，已完成旧住房成套改造52.9万平方米，剩余的44.1万平方米今年已全部启动改造，“十一五”期间可全部完成。鞍山四村就是其中具有代表性的基地。

旧城区住房改造的今天

2003年~2007年期间，杨浦区政府分三期对该小区进行成套改造，共改造房屋38幢，平改坡综合改造19幢，2393户居民受益。在不改变原有建筑结构的前提下，通过扩建和对原有建筑物平面的局部调整，使住户在不用搬离和外出过渡居住的情况下，达到厨房和卫生间独用的目的。同时，营造了和谐安定的环境，实现了政府与居民、居民与小区的共建共享，成为杨浦区的新亮点。

（一）和谐在于改造理念的突破。

随着居民对成套改造、居住环境的期望值越来越高，杨浦区从居民需求出发，从小区环境、配套设施、居室内部三方面综合考虑，按照统筹规划、因地制宜、综合改造的思路，做到“四结合”：一是鞍山四村成套改造与小区“平改坡”综合改造、小区综合整治相结合，提升小区整体质量。二是与周边市容环境建设相结合，与周边抚顺路、苏家屯路景观道路建设同步进行，达到小区内外环境的协调。三是与小区公建配套设施建设相结合。在小区内新增两个绿地，绿地面积达21985平方米，达到三级绿地标准，并开辟为居民群众健身、娱乐、休闲的活动场所；解决了居委会办公用房，全面提升小区功能。四是与小区平安建设相结合。为鞍山四村小区所有房屋安装防盗门，保障居住安全。

（二）和谐在于改造方式的探索。

鞍山四村的改造过程也是充满了艰辛、复杂，房屋类型多，房屋结构千差万别，适用的改造方式也各不相同，有的还要寻求突破。在鞍山四村改造计划安排时，坚持“实事求是、先易后难”的原则。一期对规划间距较大、楼层较低的房屋，实行南北扩建、加层的方式改造，在改善居民居住条件的同时，还有滚动资金投入到下期改造；二期对规划间距许可的房屋，实行南北扩建的方式改造，同时结合小区整治、综合“平改坡”改造，使整个小区环境改变；三期对改造难度大、房屋间距小的，采取抽户改造的方式，将部分居民抽到加层房屋实施改造，重点在抽户政策、安置方案上取得突破。通过多类型的改造，将不成套住房改造成按户配置、成套独用的住房，从根本上改善了居民的居住条件、改进了房屋质量。

（三）和谐在于尊重民意、科学管理。

杨浦区鞍山四村改造在启动前，充分听取居民群众的意见，与居民群众签订改建协议书。在居民签约率90%%以上的前提下，再开工建设。在计划安排时，将群众呼声高、可操作性强的房屋先施工改造。在改造方案中，通过专家三级会审，提高改造方案的科学性和可操作性，并通过街道、居委会征询居民群众的意见。在操作过程中，依法施工，文明施工，加强资金、材料的监管，实行工程招投标，确保工程质量；同时通过公积金提取等政策，解决居民实际困难，保障弱势群体利益。

（四）和谐在于居民群众的理解和支持。

鞍山四村改造的过程，是解决居民群众实际困难的过程，也是与居民群众面对面做工作的过程。在这个过程中，离不开老百姓的理解和支持。在改造前，居民群众对改造方案提出了宝贵意见，热心为改造出谋划策。在改造中，居民群众不但克服了一边改造、一边居住的困难，而且还监督施工的质量、关心施工的进度。改造后，居民群众对居住房屋由衷地高兴、对身边的环境由衷地赞叹、对政府给予的实惠由衷地感谢。

旧城区住房的历史

鞍山四村作为杨浦不成套房屋比较典型、集中的地区，始建于20世纪50年代，共有房屋57幢132个门牌，总建筑面积109259平方米，居民2393户。其中，86136平方米为厨卫多户合用的不成套房屋，与人民群众的住房需求、房屋质量的标准、和谐社会的要求都存在一定的距离。主要表现在：

一是房屋结构不合理。非成套房屋最大的特点是厨房、卫生间合用，面积小，公共空间少，卫生环境极差。

二是房屋年久失修。由于使用时间过长，房屋墙面严重风化剥落，室内走道、楼梯损坏严重，上下水管锈蚀严重，不仅渗漏而且还经常堵塞。水电煤气和电视通信设施陈旧老化，严重影响居民使用。

三是小区环境“脏、乱、差”。小区道路开裂、坑洼不平、严重积水，绿化覆盖率低，公共配套设施极不完善，居民乱搭建现象严重。

四是邻里关系不和谐。在这里，由于要争抢厨房、卫生间和公共空间，不但影响居民的日常生活，还容易引发邻里之间的矛盾，导致左邻右舍关系紧张。居民要求改造的呼声非常强烈。

五是居住在这里的居民大多经济收入不高，生活条件不好。看到周边新建的商品房小区，环境优越，居民渴望改变居住条件。

旧城区改造的保障

鞍山四村的改造，积聚了各方的劳动成果和智慧结晶，积累了好的经验和做法，建立并完善了行之有效的运作体制和机制，有力地保证了改造的顺利完成。

（一）各级领导重视是旧城区改造持续发展的前提。

鞍山四村的旧住房成套改造得到了上海市房地局、区委、区政府领导的高度重视，在实施过程中给予了极大的关注和精心的指导。各级领导亲临现场调研，并通过召开专题会议、现场办公等形式，解决在成套改造过程中出现的问题和情况，使成套改造工作得以顺利推进。

（二）联合联动运作是旧城区改造持续发展的保证。

旧住房成套改造是一项系统工程。在鞍山四村成套改造过程中，构建了区、街道（镇）、改造基地三级旧住房成套改造组织领导体系，形成了横向到边、纵向到底的工作模式。改造中充分发挥了最贴近居民群众的街道的作用，牵头组织、协调社区相关部门、单位协同运作，紧紧依托居委会协调居民关系，做好居民群众的思想工作。在矛盾化解上，充分发挥街道、居委会、社区民警的作用，深入细致地做好居民工作，将矛盾化解在基层。在拆除违章时，充分发挥街道的综合协调牵头作用，房地、规划、城管等有关职能部门密切配合，有力地保障了改造的顺利实施。在改造完成后，与社区建设和管理相结合，进一步完善与社区建设良性互动的长效管理机制，巩固好旧住房成套改造的成果。

（三）规范有效监管是旧城区改造持续发展的手段。

在旧住房成套改造项目的实施过程中，杨浦区政府建立健全各项规章制度，有效实施对项目资金、质量、运作的监管。一是在方案设计上，制定了设计方案三级会审制度，以规范成套改造方案设计流程，使设计方案更加科学、合理；二是在资金监管上，制定了资金监管办法，成立资金监管小组对资金进行监管，并聘请审计专业机构对项目进行全过程跟踪审计；三是在质量监管上，除聘请监理单位对工程进行全过程监理外，还引入物业管理提前介入机制，做好房屋改造前后物业管理的衔接工作，加强对房屋改造质量的监控；四是建设了信息管理系统，基本涵盖了成套改造工作的各个环节，使成套改造项目从立项、设计到施工，从方案、质量到资金，得到全方位、全过程的监督管理。

（四）突破探索创新是旧城区改造持续发展的动力。

杨浦区政府积极探索体制、机制上的创新和突破，在鞍山四村由单一的成套改造向小区综合整治、综合“平改坡”、小区内外环境建设、公建配套设施建设等相结合的综合改造突破，由南北扩建向抽户改造多类型改造突破，积极运用各类技术节约资源、服务百姓，走出了一条具有杨浦特色、深受居民欢迎的旧城区改造之路。

像鞍山四村这样的不成套房屋在上海还有数百万。鞍山四村小区成套改造的成功，为进一步改善居民生活、构建和谐社区提供了良好的范例，成为“居民、住房、小区”和谐共享的示范。

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