20世纪90年代以来，德国、日本等发达国家开始把发展循环经济作为化解环境危机、实现可持续发展的重要途径。循环经济是一种按自然生态物质循环方式运行的经济发展模式，倡导人类经济系统与环境和谐发展，目标是最佳生产、最适消费、最少废弃。[1]区别于传统经济活动的资源-产品-废物的单向线性流程，循环经济模式下的经济活动是一个资源-产品-再生资源的闭环型流程，以资源闭路循环和能量多级利用为特征，以减量化reduce、再利用reuse和再生利用recycle为原则。其中，资源节约和废物循环利用构成循环经济的核心内容。

    德国废物管理的立法与实践始终走在世界前列。“从20世纪八十年代开始，德国登上了可持续的废物管理之旅。”[2]其废物处理环境科技发达，废物处理已经发展为一个重要的产业部门，为20万人提供了就业机会，每年的营业额达到500亿欧元。目前德国的废物再生利用率居世界首位。城市生活垃圾和工业废物再生利用率达50%以上，其中某些废物种类的再生利用率更高，如包装物（77%）、电池（72%）、书写纸（87%）。[3] 德国绿点组织DSD创建的绿点标志已经在22个欧洲国家使用，以DSD为核心组建的“欧洲包装物再生利用组织”（PRO EUROPE），在实施欧盟包装物指令、消除成员国贸易障碍方面日益发挥举足轻重的作用。

    这一令人瞩目的成就与德国先进的废物管理立法和公共政策密不可分。20世纪70年代以来，德国当局更新观念，积极探索废物管理的新途径，并最终借助“资源闭合循环的废物管理”、“延伸生产者责任”完成了从末端治理向循环经济的范式转换，1991年《防止和再生利用包装废物条例》和1994年《资源闭合循环和废物管理法》开风气之先，是德国循环经济立法的基石。并在此基础上建立起较为完备的废物管理法律制度。德国的环境政策在欧盟国家中素以严格、强硬闻名，面对欧盟其他成员国不断的“贸易保护”指控，德国依然坚定不移地实施强制性的回收利用目标、一次性饮料包装押金等制度。

    一、德国废物管理法律框架的建立

    （一）1972年《废物处理法》（Waste Disposal Act）

20世纪70年代早期，约5万个垃圾场遍布德国，多数都是位于城郊的未经管理和控制的生活垃圾和商业垃圾的倾倒地点。由于垃圾渗漏对作为饮用水源的地下水的严重污染，政府不得不考虑政策调整，1972年制定了《废物处理法》，主要目的是关闭无人管理的垃圾场，代之以集中的地方政府严密监管的垃圾场，此举成功地把垃圾填埋场压缩到300个。

    （二）1986年《废物防止与管理法》（Waste Avoidance and Management Act）

    19世纪末始于欧洲的垃圾焚烧有效地解决了大城市的环境卫生和填埋空间缺乏问题。在第一次能源危机到来的1973年，利用垃圾焚烧发电和供热在德国一度极为盛行，以节约昂贵的一次燃料。但大型废物处理厂的运行产生的废气废水，尤其是废物的长途运输的污染也引起了不利的环境损害。汹涌而来的废弃物堆积成山，使已有设施的处理能力告急，政府急于扩建新的垃圾处理厂。但是，随着公众环境意识的不断增长，处理垃圾的焚烧、填埋方式和新建处理厂受到民意强有力的抵制。在舆论重压下，政府环境政策的指导思想实现了根本性转变—从建设更多的填埋和焚烧厂以扩大废物处理能力转向注重源头削减废物的产生量和进行循环利用。相应的在立法中确立了废物预防和再生利用优先于废物处理的原则；首次规定了石油企业向消费者回收废油、并以环境友好的方式处理的义务。这是著名的“延伸生产者责任”（EPR）的雏形。

（三）1991年《防止和再生利用包装废物条例》（Ordinance on the Avoidance and Recovery of Packaging Wastes）（以下简称《包装废物条例》）及其修正案

    1990年，德国政府制定了一个针对一次性聚乙烯饮料瓶的押金法。因为多数的德国饮料包装都是可重复充填的（refillable），所以该法主要影响的是进口产品制造商的利益，因此欧洲国家的几个产品制造商联合向欧盟委员会投诉押金法构成隐蔽的贸易壁垒。欧盟委员会支持了外国制造商，裁定德国针对单一产品、材料适用押金制违法。陷于被动的德国决策者迫切感到制定综合性包装物管理立法的必要性。

    1991年6月12日生效的《包装废物条例》，[4]设定了雄心勃勃的包装物强制性循环利用的系列目标，分两个阶段实施。第一阶段，计划到1994年1月回收全部包装废料的50%，第二阶段是计划到1995年6月，回收80%的包装废料，收集设施必须对被收集回的大部分材料进行循环利用。

    该条例的最显著的特征，是要求把包装投入市场流通的制造者、包装者、经销者承担回收和循环利用责任，从而大大减轻了地方政府处理废物的负担。条例把包装为三类：运输包装、销售包装和次级包装。[5] 1992年以来，供应方一直被要求收回运输包装和次级包装。另外，1993年开始要求供应方必须收回所有销售包装。消费者可以把包装物留在零售点或其他收集点，零售商由供应方付费将包装材料送回供应方。供应方应当在技术可行、经济合理的情况下重复使用或循环利用回收的包装材料。

    该条例还授权制造商和经销商委托第三方替代履行回收利用义务。允许成立生产者责任组织（PRO），以统一收集、利用替代个别履行。它直接导致了德国双重体制DSD和绿点标志的诞生。同时，《包装废物条例》的诸多理念更新的立法尝试，为此后综合性废物管理法《资源闭合循环和废物管理法》的制定铺平了道路，并为以后的《电池条例》、《报废汽车条例》、《废电子电器设备法》以及欧盟包装物指令的制定引领了方向。

    该条例1998年修正案，为处理包装废物设定了严格的先后顺序要求。首先和最重要的是预防、减少包装废物产生；其次是旧包装应当通过退回生产的闭路循环而重复使用或再生利用；只有不能预防、重复利用和再生利用的包装废物才可以填埋和焚烧处理；并进一步提升包装物回收利用和循环利用指标。

    该条例第三次修正案2005年5月28号生效，明确对环境不友好的一次性饮料包装实行强制押金制度，目标是使可重复充填的饮料包装和生态友好的一次性包装占据全部市场份额的80%。

    （四）1994年《资源闭合循环和废物管理法》（Closed Substance Cycle and Waste Management）

    90年代早期，德国政府也曾尝试通过向生产者收费的经济手段来解决废物处理问题。拟将各种废物根据有害性分不同等级，然后依不同等级从量计征费用，废物能循环利用的可免除收费，目的是增加末端治理的成本，抑制废物产生量和鼓励循环利用。但是该法案遭到产业界特别是产生大量废物从而可能需要支付巨额费用的利益集团的强烈抵制。最终，德国政府还是被迫放弃了这一做法，尽管类似的收费在欧洲国家非常普遍。[6]

    经济手段的失败成为德国走向循环经济之路的一个诱因，1992年在里约举行的世界环境与发展大会加快了德国转向循环经济的步伐。受大会提出的可持续发展战略的启示，德国环境部长Klaus Töpfer选择资源节约作为废物管理的新突破点，并且创造了资源闭合循环（closed substance cycle）的概念。根据这一概念，资源历经生产、销售、消费环节后作为二次原料继续利用，始终处于闭合的经济循环中，以替代主要的原生资源消耗。1994年德国颁布了废物管理的综合性立法《资源闭合循环和废物管理法》，该法经过两年的过渡期后于1996年生效。该法由九部分组成，主要内容有：

    1、采用了与欧盟废物指令相一致的广义的废物定义。废物指该法附件一所列的所有类型的持有者放弃、打算放弃或被要求报废的动产。[7] 一般而言，非经生产过程有目的制造出来的，或者产品生命周期终结时未及时确定下一步具体用途的物质都视为废物。

    2、立法目的是提升资源闭合循环的废物管理、节约自然资源、确保废物处理与环境协调(environmentally compatible)

    3、废物的生产者、持有者和废物管理各方应遵循的基本原则和应履行的基本义务

原则：（1）首先通过减量化和无害化尽量避免废物产生。主要方法是实现企业内部的资源闭合循环、鼓励较少废物的产品设计和选择废物产生少、污染低的产品的消费行为。使产品及其材料在可能限度内有最长的使用寿命，尽可能使用最小化废物产生量的生产技术。（2）其次是对废物进行物质循环和能量再生。对废料中包含的原材料和潜在能量进行尽可能多的、与环境协调的利用。选择对废物进行物质循环还是能量再生，取决于何种方式更有利于环境。（3）最后，只有不能循环利用的废物才可以进行最终无害化处置。

    义务：（1）产品的制造者和持有者负有再生利用义务。如无相反规定，废物的再生利用优先于处置，并应采用高效的再生利用方法。（2）再生利用必须合法、安全地进行。（3）再生利用应满足技术可行性和经济合理性。废物的再生利用即便需要预处理后才能进行，仍然具有技术可行性，废物再生利用的成本不明显高于处置成本即可谓经济合理。（4）如果废物的处置是比再生利用更有利于生态环境的解决之道，再生利用的优先则不予适用。（5）废物的产生者和持有者协助回收利用的义务。（6）地方公共机构收集和再生利用的责任。（7）废物的生产者、持有者可委托第三方、公共机构组成的联合组织、行业协会组建的机构代为履行义务。

    4、产品责任（product responsibility）

    开发、制造、加工、销售产品的人承担满足资源闭合循环型废物管理要求的产品责任，在设计时尽最大可能使生产和使用中的废物产生最小化，并在产品使用后回收并以与环境协调的方式再生利用和处理废物。

    5、规定了废物处置的管制、规划，废物处理设施的审批、管理事项

    6、政府推进资源闭合循环废物管理的责任。要求政府、公共机构在制定规章、政府采购、发包工程、签订合同等活动中，优先考虑采用或购买符合循环经济要求的经久耐用、易于修理、可重复使用、可再生利用、少污染的产品或者用再生材料制造的产品。

    7、提供信息咨询的义务。（1）受委托第三方、公共机构组成的联合组织、行业协会组建的机构要向公众提供有关废物预防、回收利用的信息咨询。（2）主管当局应当向循环利用义务人提供现有废物处理设施的信息。

    8、实施监督。废物预防、再生利用和处置都在主管当局监督之下。废物产生者、持有者，再生利用、处理设施的经营者，有义务提供信息接受监管。

    9、企业内部废物管理人员设置及职责

10、对指定的相关条款的违反构成行政违法，可处以罚款和没收。

    (五)其他立法

    《资源闭合循环和废物管理法》作为废物管理的综合性立法，只规定了资源闭合型循环的废物管理的一般原则和要求，并授权联邦行政机关制定条例将产品责任、与环境协调的回收和再生利用义务、废物处置义务进一步具体化。相关专业领域的立法除了《包装废物条例》外主要包括：《商业废物条例》、《报废汽车条例》、《污水污泥条例》、《废木材条例》、《电池条例》、《废电子、电器设备法》、《居住区废物存储和生物废物处理设施条例》、《垃圾填埋条例》等，它们共同构成德国废物管理法律制度的完整框架。

    二、德国废物管理法的制度特色及启示

    （一）废物管理理念的更新

    1、“与环境相协调”的环境政策导向和对无节制消费的彻底否定

    近几十年来，大规模生产的廉价商品增多，助长了浪费和一次性使用的价值观和消费心理。随着劳动力成本的上涨，修理成本往往高于购买新产品，人们不再追求产品的经久耐用和节俭消费。发达国家和发展中国家因此都遭遇了汹涌而来的废物潮。建设资源闭合型循环经济社会，首先必须彻底改变“用过就丢弃”（throw-away）的毫无节制的消费至上理念。在德国废物管理的立法和实践中，处处体现崇尚环境友好、生态有益、可持续消费的制度定位。

    例如，《资源闭合循环和废物管理法》第一条就开宗明义指出，立法目的是追求循环经济、资源保护和与环境协调的废物处理。并设定废物管理的严格的先后顺序：防止产生—再利用—处置（Avoid – recover – disposal）。废物管理的原则、要求及其变通都是以最小化对环境和生态的影响为依归。比如，废物的循环利用一般优先于处置，但是如果处置方式是对环境最安全、有利的，则免于适用此优先。另外，在循环利用时，物质循环和能量回收两种方式何者优先，也取决于何者更与环境协调。《包装废物条例》第一条也宣称以避免、减少包装废物对环境的影响为立法目的。

    2、对3R的重新解读

减量（reduce）、再利用（reuse）、循环利用(recycle)的三R哲学体现了可持续的废物管理和闭合型物质循环的基本原则。

    德国的立法者认为，“减量”reduce不仅意味着最小化废物产生量，还意味着经由安全有效的废物管理，最小化不利的环境影响。废物管理的政策选择不以生产、消费、处理过程废物产生量的多寡为唯一标准，同时应考虑废物的环境影响。基于废物不同的材质，或许有的废物如塑料体积小、重量轻但不易再生利用，或许有些废物如钢铁、玻璃体积重量较大但再生利用时更具技术可行性和经济合理性。

    “再利用”reuse始于公司和家庭，要求在处理机构收集废物之前进行。欧盟的《废电子电器设备指令》和《报废汽车指令》都没有确定reuse的具体目标，德国的特色是在《包装废物条例》明确规定了对可重复填充使用的（refillable）饮料包装的市场份额目标，明确了reuse优先于recycling的位阶。

    “循环利用”recycling不仅包括让可再生物质返回经济循环（substance recycling），还包括废物作为替代燃料的能源化利用(energy recovery)，从生态和气候保护的观点看，废物作为替代的能量载体，可能更高效和经济。

    （二）废物管理政策的关键机制—延伸生产者责任（extended producer responsibility，EPR）

    1990年瑞典环境部把“延伸生产者责任”EPR定义为“为达成降低产品总体环境影响的环境目标的一种环境保护战略，使生产者对产品的整个生命周期特别是产品的回收、循环利用和处置负责。”[8]在短短十年左右的时间，EPR的概念迅速传遍欧洲和亚洲，并悄然改变着许多世界大公司的行为。许多国家也把它写入立法，全球的大公司都争先恐后建立自己的回收项目，以避免惹上更多的法律麻烦。

    EPR的内容主要有三个方面：（1）采用环境安全的产品设计、关注使用后的废物处理；（2）生产者在物质上和经济上承担产品废物管理责任；（3）设定废物减量和循环利用的比例和期限。

    德国最早在废物管理立法上实践了EPR，卓有成效地将综合性的EPR概念融入它的《包装废物条例》中，并以“产品责任”（product responsibility）概括之。传统的产品责任（product liability）是指缺陷产品致人损害时生产者、销售者承担的损害赔偿责任，是一种侵权的民事责任。解决的是“在消费者、零售商和生产者之间有效分摊产品故障及伤害的风险。”，[9]笔者以为，德国废物管理法上的产品责任，不同于传统的产品责任，不是生产者违反民事义务的法律后果。主要关注产品环境风险的负担，是解决废物危机、实现环境外部性内部化的手段。具有法定性和行政强制性，相关违反构成行政违法。

    德国《资源闭合循环和废物管理法》有关产品责任的具体内容有：（1）设计、制造、销售的产品必须满足可重复使用、经久耐用、使用后能够安全地再生利用或以环境安全的方式处理的要求。（2）在产品制造过程优先使用再生废料或二级原材料。（3）标明产品包含的污染物。（4）通过产品标签告知重复使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息。（5）接受回收的物品和使用后的残余废物，并对他们进行再生利用或处理。另外在《包装废物条例》、《报废汽车条例》、《废电子、电器设备法》中也规定了产品责任。

    EPR的理论依据首先在于符合风险预防、污染者负担、合作原则等环境法的基本原则。

    风险预防要求“对自然世界的损害应当事先根据机会和可能性避免之。”[10]产品的生产者、经营者有义务事先考虑贯穿产品整个生命周期及处置阶段的所有可能的环境风险，并与有关各方（其他生产者、消费者、处理和循环利用机构、政府机构）合作，创立一个最小化环境不利影响、最大化资源再生利用的机制。

    其次，生产者最有能力了解和控制产品的环境风险和分摊成本。

    生产者掌握资金、相关技术资源和销售网络，是先进技术的开发者和再生原料、循环利用技术的主要使用者。生产者采用环境友好、安全的产品设计可以有效地避免、降低环境风险，并且可以方便地将成本计入产品价格，由最终消费者负担。最后，以生产者责任替代税收支持的被动的政府环境治理，建立必要的激励机制，有利于从根本上扭转现有的不可持续的生产、消费方式，减少废物的产生和环境损害。

    （三）政府与民间社会分工合作的废物管理体制——合作管制

    德国的资源闭合循环废物管理体制要求生产者、经营者、生产者责任组织、废物再生利用和处理产业、消费者、地方政府回收利用机构、主管当局之间的分工合作和互动。

    政府主管当局被授权制订有关条例规章，制定回收和循环利用的标准并强制执行；政府要对废物循环的全过程实施监管，确保消费者便利地送回废物；政府有责任提供信息咨询服务、通过政府采购引领符合循环经济要求的产品和再生材料消费行为；鼓励企业开发创新性的替代包装材料以及分类、循环利用废料的先进技术，推进循环经济发展；市政当局负责清理住家垃圾，费用由纳税人承担。

    生产者和经营者对自己投入流通的产品承担产品责任EPR。如果自愿履行，就可以免除申请废物运送许可的义务、回收利用特别监督类型废弃物等的强制证明义务。《包装废物条例》允许企业自由选择自行回收利用或者参与自助性的代为履行产品责任的包装物回收系统，从而免除产品责任。

    消费者的责任是协助义务人收集和循环利用废物，送回而不能随意丢弃废物。此外还包括通过购买产品承担包含在价格中的回收利用成本。德国立法鼓励消费者通过选择环境友好产品为资源闭合循环创造需求，从而影响生产者行为。

    （四）设定包装物回收、循环利用的强制性目标和时间表

    在包装废物管理方面，德国法规定生产者、销售者负有回收利用责任，迫使企业考虑产品整个生命周期的环境风险，并不正式禁止某些包装物（如一次性饮料包装及其它环境不友好的材料）的使用，给企业、消费者以充分的自我选择自由。但同时，德国立法为各类包装废物的回收利用规定了法定的达标率和时间表。

    在《包装废物条例》中，每年各类包装废物的循环利用率，按重量计都要达到以下标准（1999年1月1日以后）：玻璃75%，马口铁70%，铝60%，纸（纸板）70%，复合材料60%，塑料60%。

    德国官方认为，这种政府强行推进的EPR是行之有效的，并且由于德国的示范和积极游说，欧盟1994年包装物指令（Packaging Directive 94/62/EC）也设定了每个成员国生产者必须达到的再生利用目标。

    德国的《包装废物条例》为收集、分类包装废物设定了明确目标和时间表。起步阶段的1993年所有材料的回收率达到20%-40%（玻璃为60%），1995年达到80%。并且按包装物种类规定了不同的循环利用要求。

    德国的教训是初期设定目标时没有考虑不同废料再生利用可能的差异，以及国内废物处理能力的限度。《包装废物条例》颁布伊始，公众支持异乎寻常的热烈，收集来的废物很快堆积成山，超出国内循环利用和处理能力，多数废物只得寻求输出到法国、东欧和亚洲国家（包括中国）。这种废物越境转移直到1997年才停止，引发了德国与邻国及第三世界国家的紧张关系。

    （五）一次性饮料包装的强制性押金制度

    强制性的押金-返还制度本身糅合了政府管制和市场双重因素。

德国《包装废物条例》强制性地对生态不友好的一次性饮料包装实行押金制，规定生产者、销售者承担收取押金、接受一次性饮料包装及返还押金的义务，旨在以价格机制鼓励可重复填充使用的饮料包装，减少一次性包装的使用和随意丢弃一次性饮料包装物的行为。据统计，在实施强制性押金的第一年，可重复填充使用的饮料包装的市场份额上升了10%。[11]

    对于德国强制征收一次性饮料包装押金正当性的质疑由来已久。除了德国国内拥有既得利益的产业集团极力反对，在欧盟内部也引起了强烈关注。2004年12月，欧盟法院一方面裁决德国2003年1月开始施行的对一次性饮料包装征收押金的制度非法，对外国饮料企业构成不公平对待，另一方面又确认押金制度原则上符合欧盟法，能减少一次性使用的包装数量、鼓励空包装的回收，而可反复使用的包装物市场份额的扩大有助于降低需要处理的废物数量，因而有利于环境，德国的问题在于没有提供足够长的过渡期。 [12]

    对此争议德国政府延续了一贯的强硬立场，2005年德国《包装废物条例》第三修正案颁行，宣布自2005年5月28日起，对矿泉水、啤酒和充碳酸汽软饮料的非生态有益的一次性饮料包装征收押金；自2006年5月1日起，押金制将扩展适用到一切对生态不友好的一次性饮料包装，而生态友好的一次性饮料包装，如纸盒和聚乙烯包装袋等则免于适用。

    （六）生产者责任组织—德国双重体制公司Dual System Deutschland AG（以下简称DSD）的建立与成功运作

    生产者责任组织（Producer Responsibility Organizations，PRO）“是一个由生产者建立和治理的、处理与延伸生产者责任EPR有关的执行目标的个别责任的共同体。”[13]是基于自愿或基于立法组建的、非营利的第三方组织。当生产者个别履行回收利用和押金-返还义务不经济、不可行时，PRO可以提供替代履行的协助。

    德国的《资源闭合循环和废物管理法》和《包装废物条例》等都规定允许委托第三方代为履行产品责任。企业通过加入生产者责任组织以免除产品责任。德国实践表明，PRO以其组织能力和规模经济优势可以显著降低成本、筹集资金、采用先进技术、与政府和公众沟通，是履行EPR的高效的替代方式。

    1990年9月28日，来自包装材料和消费者产品产业的95个公司组成了德国的生产者责任组织——包装废物收集利用的环境服务公司DSD。DSD的基本定位是代为履行EPR，与项目中的所有参与者—生产者、销售者、废物管理产业、地方政府公平合作，减少资源的消耗和坚持生态标准。

    DSD拥有绿点（green dot）标志。希望加入DSD项目的生产者、经销商通过付费取得在其包装材料上使用