曾经空气污染严重，引发多起光化学烟雾事件的日本东京，为什么现在竟成了世界上最清洁的大都市之一？在治理空气污染方面，东京究竟有何灵丹妙药？又有哪些经验值得我们借鉴呢？

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          首都社会经济发展研究所、日本经营管理教育协会课题组

　　工业革命以来，发达国家在环境保护上经历了先污染、后治理，先破坏、后恢复的过程，付出了惨痛的代价。最早的工业国英国，其首都伦敦在二氧化硫等污染物的笼罩下一度成为“死亡之都”；最大的工业国美国，其国土曾被“黑风暴”侵扰十年。作为发达国家之一，日本经历了同样的道路。世界环境污染最著名的“八大公害”即比利时的马斯河谷烟雾事件、美国的洛杉矶光化学烟雾事件、美国多诺拉事件、英国伦敦的烟雾事件、日本水俣病事件、日本四日市哮喘病事件、日本米糠油事件、日本富山骨痛病事件，有四个事件发生在日本。

二战后，东京经济进入了高速增长期，“经济高增长”成为东京政府的唯一目标，而污染则被视为资本积累过程中的必然结果。随着钢铁、汽车、煤炭、电力等行业的大力推进，生产大规模扩张造成的工业污染使东京城市上空的烟雾增多，空气质量急剧恶化。与此同时，随着汽车的迅速普及，氮氧化物和碳氢化合物等污染物的排放量日趋增长，严重影响了东京的空气质量，引发了多起光化学烟雾事件。大气污染不仅严重破坏了城市环境，影响了居民身体健康，还带来严重的经济损失，这使人们逐步认识到“经济发展不能以牺牲环境做代价”。

　　面对日益严峻的大气污染问题，东京地方政府将环境保护列为重要的施政纲领，采取多种行之有效的政策措施和技术手段持之以恒治理大气污染，终于使东京成为世界上最清洁的大都市之一和世界上能源利用率较高的城市。认真总结东京的大气污染治理经验，对于推动首都北京的大气污染治理工作具有十分重要的参考和借鉴意义。

　　一、不断完善大气污染控制政策，实现由被动治理向主动治理转变

　　东京大气污染控制政策的制定和实施，有一个不断完善的过程，大体分为四个阶段:

　　第一阶段:工业公害防治。1949年，东京出台了《东京都工厂公害防止条例》，成为日本最早开始对公害问题采取对策的城市。该条例以工厂的设备及操作所产生的粉尘、有毒有害气体以及蒸汽等为限制对象，规定了新建工厂、设备改造和新增设备等的申报手续，并对容易产生大气污染的工厂实施责令改进设备、停止使用或限制作业时间等措施。到20世纪60年代，工业废气排放导致了严重的光化学烟雾现象。1969年，东京在实施《烟尘限制法》、《公害对策基本法》、《大气污染防止法》等国家环境立法的基础上，颁布了《东京都公害控制条例》，严格执行有关控制规定，使二氧化硫等污染物排放从浓度控制转向排放总量控制。1970年，东京都成立了公害局，标志着东京防治和治理工业公害工作进入了一个新的阶段。

　　第二阶段:由防止公害到环境保护，由“末端治理”向“重在预防”转变。20世纪80年代开始，东京进入环境保护与经济发展并重的时期，人们的观念也从防止公害转变为保护环境。针对工业公害和机动车尾气排放造成的大气污染问题，东京都政府开始采取更为综合的环境政策，将政策的中心从对工业公害的防治，逐渐转移到积极的污染控制和环境保护，加强了各项环保标准的制定和实施。比如，东京都按照《公害防治条例》中规定的燃料标准、设备标准、限制对象范围等内容，采取了比国家标准更为严格的大气污染排放标准。1978年制定和实施了严格的汽车尾气排放标准。1980年，将原东京都公害局改为环境保护局，同年还颁布实施了《东京都环境影响评价条例》，强化建设项目的环境准入管理，避免由城市规划和建设而造成的环境恶化，并为企业的环境保护措施制定了可遵循的纲要，促进了企业的自愿行动，使东京都环境保护由“末端治理”向“重在预防”转变。1987年制定出台的《东京都环境管理规划》则更为综合全面。

　　第三阶段:从经济与环境兼顾转为可持续发展优先，由“被动治污”向“主动治污”转变。进入20世纪90年代，东京都政府在大气治理中发生了观念上的变革，从经济与环境兼顾转为可持续发展优先。随着《减少汽车氮氧化物总排放量的特殊措施法》、《环境基本法》等国家环境立法和《东京都环境基本条例》(1994年)的颁布实施，环境保护的法律体系日益完善。《东京绿地规划》等专项环境规划的相继制定，使环境管理规划制度逐渐完善。在大气污染控制政策的推动下，企业愈来愈重视开发环境模拟和协调技术，将环境保护手段纳入产品设计和生产的最初环节，实现了由“被动治污”向“主动治污”转变。

　　第四阶段:推动环境革命，建设“低能耗、二氧化碳低排放型城市”。进入21世纪，东京都政府提出了“以保护市民健康安全为基本出发点，推动环境革命，促进环境优先型和事前预防为主的环境政策的实施”。

　　鉴于汽车尾气已成为最主要的大气污染源，东京都政府一方面限制车辆，另一方面积极发展节能环保汽车，同时逐年加大对公共交通的投入。为削减温室气体排放，改善大气环境，2002年东京都政府制定了《新东京都环境基本计划》。2006年颁布了《东京都新战略进程》紧急三年计划，提出防止地球温暖化的相应对策。2007年颁布并实施了《东京都大气变化对策方针》，在明确今后10年东京都对大气变化所持态度的同时，率先提出了削减二氧化碳气体排放的实施策略。为了削减温室气体排放总量，东京都要求二氧化碳排放量较大的企业带头参与二氧化碳的减排工作，努力开发推广“低能耗、二氧化碳低产出型”的产品。

　　通过一系列大气环境控制政策的制定和完善，东京的大气环境出现根本性的好转，成为日本其它城市治理大气污染的典范，同时推动了日本国家环境政策的制定。为实现温室气体减排，东京都提出了2020年之前，温室气体的排放量要比2000年降低25％的目标，力争将东京建成21世纪新兴典范城市。

　　二、建立健全公众参与的环境管理机制，营造重视环境保护的社会氛围

　　公众的积极参与和意见表达是治理大气污染、实现可持续发展的重要保障。东京公众参与的环境管理机制，起源于一种自下而上的反公害运动，后来逐步发展为一种自上而下与自下而上方式紧密结合、相互推动的环境管理运作机制。可以说，东京都政府之所以对污染做出反应是由于污染造成的社会压力，而不只是污染的严重程度。经过反公害运动后，东京都形成了一个高效、负责的新三元结构的环境管理体系。政府、企业和公民在环保目标上达成一致。政府通过环境审议会与社会各界人士、企业协商制定政策，由企业具体实施并进行自我管理，由公众积极参与并进行社会监督。

　　1、公众参与方式与机制一是预案参与。预案参与指公众在环境法律法规、政策、规划制定过程中和开发建设项目实施之前的参与，是一种高层次的环境参与。东京都政府通过设立审议机构、健全听证会制度、依据民意调查制定政策等措施，使市民能够在环境法律法规、政策、计划等的制定过程中及重大环境治理行动之前发表自己的见解，并影响决策过程和结果。

　　二是过程参与。过程参与是指公众在环境法律、法规、政策、规划、计划及建设开发项目实施过程中的参与，是公众参与环保的关键，是一种监督性的参与。这一社会监督力量通过媒体、社会活动、环境纠纷处理和市民选举等方式，实现对政府和企业的监督。以东京环境影响评价制度的实施程序为例，在其实施过程中，东京都政府要求大型项目经营者在办理手续的各个阶段，均要积极安排针对有关居民的说明会、公听会，听取居民意见，以便集思广益，将决策失误减少到最低。

　　三是末端参与。末端参与是公众参与环保的保障，它与过程参与并无严格的界限，也属于一种监督性的参与。

　　四是行为参与。行为参与指市民“从我做起”采取自我行动的参与，是公众参与环保的根本，是一种自觉性的参与。据调查，90％的东京市民关心生活中的环境问题，有17％的市民表示在购物时将选择带有生态标志的产品，即使这类商品的价格会比普通商品价格高。为减少汽车污染，东京市民出行大多自觉乘坐公共交通工具，而将私人汽车作为一种休闲娱乐工具，仅在到偏远地区办事或外出旅游时才会使用。另外，东京市民在装修房屋打磨石料时，甚至会在打磨机旁专门安排一个人用吸尘袋将打磨扬起的粉尘吸入袋内，为的就是不让这些粉尘进入空气中。

　　2、鼓励公众参与的经济措施和手段

　　东京经验表明，没有稳定的资金投入，环境保护目标是难以实现的，而要解决这样大规模的资金投入，除了政府直接给予补贴外，还必须充分利用市场机制。如排污收费、环保税收、环境基金等不仅可以弥补环境投资经费的不足，还能推动企业和市民积极参与环境保护，从而形成良好的激励机制，建立和推广可持续的生产消费模式:一是东京政府鼓励各类专业团体、大学、研究所等，为市民组织和活动提供技术咨询、信息服务等帮助，保证公众的积极参与和意见表达。二是东京都政府建立了面向企业的资金援助机制，采用补贴和低息贷款的方式对企业建立防污设施给予资金支持，同时建立健全促进中小企业和家庭节能的各项制度。三是推出了全国首创的低公害汽车的机动车税优惠措施、天然气公交汽车购入资金补贴(提供给公交公司)、天然气加油站建设费补贴以及停车费减免等税收优惠政策，鼓励企业使用低公害汽车。

　　三、加强环境技术的研究、开发和应用，为治理大气污染提供基础保障

　　源头治理与末端环保技术相结合是标本兼治的有效手段。东京都的源头治理主要包括产业结构从资源密集型向技术和知识密集型升级，能源结构从高硫燃料向低硫和脱硫化转化。最根本的是改变人们高生产、高消费、高废弃物的生活方式，将最新的节能技术运用到社会的各个层面，推广普及可重复利用能源，从经济上、生活上将城市的一切运行模式都转换到“二氧化碳低排放型”上来。

　　1、在控制工业企业污染方面

　　在20世纪80年代以前，东京一直是日本最大的工业中心，工业企业污染成为亟待解决的问题。为了改善大气环境质量，东京都政府从1958年开始就曾制定东京圈基本规划，每一次规划都对产业结构的调整方向、各产业的发展战略、主导产业和支柱产业的选择、产业地区布局等作出详细规定。从20世纪60年代起，东京的很多制造企业纷纷迁到横滨一带甚至国外。通过关闭或外迁重污染企业，促进产业结构转型，工业企业污染得到有效控制。随着日本经济从“贸易立国”逐步向“技术立国”转换，东京“城市型”工业结构进一步调整，以新产品的试制开发、研究为重点，重点发展知识密集型的“高精尖新”工业，并将“批量生产型工厂”改造成为“新产品研究开发型工厂”，使工业逐步向服务业延伸，实现产业融合，形成了东京现代服务业集群。

　　东京都政府除通过产业结构转型、合理布局、能源结构调整等政策控制工业企业污染外，还采取了一些具体措施，包括:鼓励企业采用先进的清洁生产工艺和技术，减少或消除废弃物的排放；应用生态学和循环经济的理念和方法在企业内部、企业之间、产业园区的层次上构建循环经济体系；尝试和创造适用于工业、农业和服务业的先进企业环境管理科学和管理技术等。

　　2、在治理汽车尾气污染方面

　　伴随着汽车的普及，以汽车尾气为主体的污染逐渐成为东京社会的一大环境难题。东京都政府治理汽车尾气污染采取的主要措施有:

　　一是从源头进行控制，减少汽车尾气排放，即大力发展轨道交通和公共交通，减少机动车出行量。目前东京都市圈已形成了纵横交错、四通八达的现代轨道交通网络，总长约2000公里，车站数量达500多个，其轨道交通的发达程度甚至超过了纽约、伦敦等世界级城市。据调查，东京轨道交通承担了城市交通客运的86.5％，远远高于世界其他大城市。

　　二是开发和普及新技术，减少汽车污染。近年来，东京都政府制定政策，与汽车生产企业积极开展合作研究，大力推广使用包括以液化石油气和天然气为燃料的汽车、以压缩天然气为燃料的汽车、电力汽车，以及废气排放标准远远低于国家标准的新式柴油汽车等低公害汽车，推动汽车废气净化器等技术的研发，使低公害汽车在东京迅速得到普及，改进了汽车排污性能，有效地推动了排放标准的实施，从而改善了东京的大气环境。

　　三是通过开发新型燃料技术，实现轻油低硫磺化和柴油汽车低公害化。根据规划，东京要在2008年之前，将轻油和汽油中的硫磺浓度降低到10ppm以下。为普及新型环保汽车，2002年东京在临海副中心首先建设了氢燃料供应站，作为燃料电池汽车试运行基地。2003年东京都政府又在一些都营公交线路上，开始了燃料电池汽车试运行启动项目。为争取混合动力汽车的大量普及，又积极制定了《低油耗汽车利用章程》。

　　据调查，机动车尾气已成为我国城市大气污染的一个重要来源。北京、上海等大城市机动车排放的污染物占大气污染负荷的60％以上，表明我国特大城市的大气污染正由第一代煤烟型污染向第二代汽车型与煤烟型混合污染转变。北京市环保宣教中心、北京社会心理研究所的新近调查显示，北京市92.8％的公众生活遭受大气污染的困扰，九成城区居民将大气污染归咎于汽车尾气。东京治理汽车尾气污染的经验为我们提供了有益的启示。

　　3、在削减温室气体排放方面

　　全球环境变暖问题主要是由二氧化碳引起的，而二氧化碳是由消费能源产生的，与人们日常生产和生活有着密切关系，其防治是全社会的共同责任。

　　鉴于约占能源消费5成的是家庭日常用电，为降低电量消耗，日本对家用电器颁布使用“节能标签”制度。家用电器使用“节能标签”制度现已扩大到全国的各个自治体，自2006年10月开始，作为国家的一项法令在全国执行。

　　由于住宅中的供暖、热水所需要的大部分能源，使用太阳的热能完全可以满足要求，如果再将自然光、风科学地利用到住宅上来，那么用于空调、照明上的能源就可以减少，因此，东京都积极致力于利用天然的光、热、风建造舒适的住宅，努力提高住宅的节能性，同时对现有住宅进行节能改造。东京都积极敦促太阳能机器厂家、住宅建筑公司、能源供应等单位联合起来组建机构，明确规定性能标准，开发新产品，提高人们对环保商品的认知，进一步促进太阳能的广泛利用。同时，积极推介、普及那些能够大幅度削减二氧化碳排放的工业产品。北京市气候特点是冬季供暖期较长，随着城市建设速度加快，建筑采暖面积不断增大，给大气污染治理带来严重挑战。东京合理利用能源改良取暖方式、促进节能减排的相关做法值得我们借鉴。

　　四、大力加强城市绿化建设，建立治理大气污染的长效机制

　　由于城市植被能吸附灰尘、吸收有害气体、调节二氧化碳和氧气比例，因此能很好地净化城市空气。城市公园、行道树、庭院中的树木和草坪能通过叶片来吸纳烟灰和粉尘。一般而言，绿化地区上空的飘尘浓度较非绿化地区少10％－50％。树木和草坪还拥有“有害气体净化场”的美称，具备吸收大气中的悬浮颗粒物、二氧化硫、氟化氢和氯气等有害物质的功能，如1公顷的柳杉每月大约可以吸收二氧化硫60公斤。尤其当树木进行光合作用时就会通过吸收二氧化碳，放出人类生存必需的氧气，来调节二氧化碳和氧气比例。通常1公顷的阔叶树林，在生长季节每天可以吸收1吨二氧化碳，放出570公斤氧气。

　　东京都政府将城市绿化建设视为控制城市大气污染的既经济又有效的措施之一，陆续制定了一系列条例和计划来改善城市环境。如《城市规划法》规定，从东京市内的任何一点向东西南北方向延伸250米的范围内，必须见到公园，否则就属于违法，将会受到严厉的处罚。

　　近几年，随着城市建设的快速发展，在拥挤的城市中心区域开发新的空地来建造绿地以防止扬尘，已经变得越来越困难。因人为造成的大城市中心地区局部高温现象被称为热岛现象，而城市中心区的屋顶绿化不仅可以缓解城市热岛效应，还可以吸附大量的空中粉尘。据测算，1000平方米的屋顶绿地年滞留粉尘约160－220公斤，可降低大气中的含尘量25％左右。修建屋顶花园可以防止建筑物出现裂纹，减少紫外线辐射，延缓防水层老化，还有调节温度和湿度、改善气候、净化大气等效果。因此，东京都政府大力鼓励和支持屋顶绿化，东京出现了兴建屋顶花园和墙上“草坪”的热潮。许多业主在设计大楼时都考虑在屋顶修建花园，而在高层楼上的餐厅、饭馆也不甘落后，积极在凉台上修建微型庭院。为普及屋顶绿化，东京地方政府出台了补助金等一系列优惠政策。东京城市建设管理部门规定，在新建大型建筑设施时必须有一定比率的绿化面积，屋顶花园可以作为绿化面积使用。作为远期目标，《绿色的东京规划(2001年－2015年)》提出，2015年的东京屋顶绿化面积要达到1200公顷。

　　［课题组长:王鸿春；课题组副组长:坂本晃(日)；执笔人:王鸿春、森本清(日)、水野隆张(日)、吴玲玲、刘岩］