中国政府在过去几十年里，对能效改进做了很大的努力，也取得很大成就，1978年-2000年，中国单位GDP能耗年均下降5.1%，能源消费弹性系数仅为0.43，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标，如此低的能源消费弹性系数，不仅在发展中国家罕见，即便在经济发达国家也很低；与此同时，主要高耗能部门的单位产品能耗有了较大幅度的下降。然而，进入新世纪，特别是“十五”以来，伴随着中国经济的快速增长，也带来了能源发展的低效和浪费现象，使得到目前为止，中国的能源效率水平与日本等发达国家相比，差距仍较大。以高耗能产品的能效水平为例，中国比世界上先进国家高出10%-40%不等(见表1)。如：2006年，中国的火电供电煤耗为366克标煤/千瓦时，比国际先进水平(日本314克标煤/千瓦时)高16.6%，线路损失率高了2个百分点；吨钢可比能耗、水泥综合能耗、合成氨综合能耗均比日本高了10-40个百分点。如果中国主要高耗能行业的能源效率水平达到日本或世界先进国家水平，按2006年的产量水平计算，则上述行业可减少能源消费2.5亿吨标煤(见表2)，约占同期能源消费总量的11.1%。如果加上商用、民用，交通部门的节能潜力，有专家估计，中国技术节能潜力为5.5亿吨标准煤，技术上可行、经济合理的节能潜力可达4亿吨标准煤。

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另一方面，我们也需看到，中国能效水平虽然与国外先进水平相比有很大差距，但并不意味着短期内可以将这些潜力全部挖掘出来。主要由于，(1)所处的经济发展阶段不同，目前中国正处于工业化初中期阶段，工业化本身意味着对能源依赖程度较高；(2)中国以煤为主的能源消费结构短期内难以转变成为以油气为主的高效能源消费结构，毕竟能源品质间在能源效率方面的差异，将使单耗水平、系统效率水平间的差距难以缩小；(3)中国企业的规模效应很难短期内得到迅速提高，淘汰落后产能、增大新技术装备水平比重需要过程。上述因素决定了中国提高能效任务的长期性和艰巨性，需要国际社会的理解和合作。

中国当前节能措施评价

改革开放30年来，中国在经济快速发展的背后，也付出了较大的资源和环境代价，如果不加以妥善解决，中国将在能源供应、能源安全、环境保护诸多方面面临严峻挑战，进而会影响建设全面小康社会目标的实现。在此背景下，中国政府2003年后采取了一系列政策措施，尤其是从引导经济发展方式转型、加快资源节约型社会建设入手，对节能减排进行了全面部署和组织落实，有些政策的效果正在显现。概括而言，中国政府近年来做了以下几方面工作：

(一)加强了节能的组织机构与能力建设。国家成立了节能减排领导小组，地方成立了节能办公室，全国有16个省(区、市)设立了节能监察中心、节能执法监察大队等，主要职能包括出台节能监察相关管理办法、对执行有关节能法律、法规、标准情况进行监督检查、对重点用能单位的用能状况进行监督检查、开展节能宣传和节能科普活动等，大型企业设立了专门的研究机构，社会团体、大专院校等机构成立了一系列节能减排服务机构。

(二)节能政策不断强化，体系不断完善。如：2006年8月，国务院颁布了《关于加强节能工作的决定》；2007年6月，出台了《节能减排综合性工作方案》；2007年11月实施的《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》规定，从2008年起，中国地方省级官员将开始向中央上交节能答卷，如果成绩单不及格将面临问责和“一票否决”。国家发改委、建设部、交通部以及各地方政府也针对本部门的情况，出台了一系列节能减排政策。

(三)制定出台了节能法律和法规。2007年10月，全国人大常委会通过《节约能源法(修订草案)》，新节能法于2008年4月1日正式施行。与1998年版《节约能源法》相比，新修订后的《节约能源法》增加了建筑节能、交通运输节能和公共机构节能内容，明确了节能标准的基础性作用，加大了政策激励力度，理顺了相关部门的监管职责，强化了法律责任。2007年底完成的《能源法》草案强调“‘开源’与‘节流’并重”，并专门设立了“能源节约”章节。

(四)中央和地方政府大幅增加财政预算，激励节能。2007年，中央财政共安排235亿元财政资金用于支持节能减排，其中，用于节能方面的国债和中央预算内投资共90亿元。地方政府也加大了对节能工作的财政支持力度，21个省(区、市)设立或增加了节能减排专项资金，总资金规模超过了中央财政的支持力度，用于企业能源审计补贴、节能中心能力建设、淘汰落后补贴、推广合同能源管理以及中小企业节能奖励(或补贴)等。

(五)调整有关的税收、价格、金融政策，促进产业节能减排。2007年6月，国务院批准发布《财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知》，取消553项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税，并考虑对能源高度密集型商品征收出口关税；2007年11月，国务院法制办通过的“资源税改革方案”，拟将原油、天然气、煤炭等资源的征税方式由“从量计征”改为“从价计征”，其中煤炭资源税的税率将从1%提高到3%；同时调整了消费税，调高了资源税率。

(六)组织实施了重大节能工程和活动。按照2004年11月颁布的《节能中长期规划》要求，国家发改委会同有关部门编制完成了国家十大重点节能工程的实施方案和“十一五”期间的分年度实施计划，一些省市根据本地实际，制定了相应的地方重点节能工程实施方案和工作计划。2006年4月，有关部门共同组织开展“千家企业节能行动”，制定并印发了《千家企业节能行动实施方案》。2007年9月，中国政府召开了千家企业节能工作会议，印发了《重点耗能企业能效水平对标活动实施方案》，正式启动重点耗能企业与国际国内同行业能效先进水平对标活动。2007年4月，国务院相继召开了电力和钢铁工业关停和淘汰落后产能工作会议。此外，还加大节能减排的媒体宣传力度，展开了节能环保的国际合作。

在上述多项措施的综合作用下，2006年、2007年中国的节能降耗初见成效，但离“十一五”规划提出的节能降耗20%的目标尚有很大的差距。日本和国际经验表明，要切实提高本国的能源效率，必须制定全面系统、可持续，能够有效推进节能工作的综合体系，既要解决目前节能问题，更要着眼长期经济、社会的稳定持续增长。

近期节能政策建议

第一，要进一步完善能源管理和组织体系，强化节能机构。由于节约能源资源存在着市场失灵，各国政府普遍进行干预，即使在追求自由市场经济的美国，有关管理机构也十分庞大，政策力度很大，大多数国家设有政府节能管理机构，并且呈加强趋势；有专门节能实施机构，政府授权或委托其实施节能政策；有经费保障。如：日本经济产业省共8601人，其中资源环境厅有1247名员工，占经济产业省的14.5%。日本在全国建立了四层节能管理机构，顶层是以首相为首的节能领导小组，负责制定节能方针战略；次层是以经产省及地方经产局为主干的节能领导机关，负责节能管理；第三层是节能专业机构，如日本节能中心负责节能推进和组织实施，新能源开发机构(NEDO)负责组织、管理研究开发项目，提供研究经费；第四层是大量的节能指定工厂(重点用能单位)及节能产品生产商和经销商，负责落实各项节能政策措施。整个管理体系健全而又庞大，体系中各职能部门和责任单位分工明确，协调有序，真正形成了齐抓共管的局面。而中国国家发改委共890人编制，其中能源局、资源环境司的编制不足90人，也没有形成政府—中介机构—企业的组织架构，人手不足，会难以应对越来越多、越来越复杂的国内外能源事务，也无暇深入研究技术性强的政策问题，要么导致仓促决策而形成决策失误，要么导致政策无为。

第二，要加强法律、法规、标准的可操作性。日本的法律、法规、标准，无论是强制性的还是非强制性的，都非常强调其可操作性，并且根据形势的变化而进行修订。日本的《节约能源法》在过去的20多年里，经历了5次修订，每次修订都会抓住主要矛盾。如2002年、2005年，日本分别针对建筑物、交通用能不断增加的趋势，在节能法中增加了《办公楼管理规定》(2002)、开展以运输业(客货运)及货主为对象的交通节能(2005)。与1998年节能法相比，中国新修订的节能法的对节能主体、责任均加以明确，但需要进一步出台配套法规、标准，加以完善，提高其可操作性。

第三，要加大对能源科技的投入。技术进步是提高能源资源利用效率的根本性措施。建设资源节约型社会，实现低耗能、低污染、高效率的增长方式，最关键的是通过引进和消化先进技术，提高自主研发和创新能力，发展高附加值、低能耗的高新技术产业。目前，中国总体科技水平低，表现在企业设备陈旧，技术研发(R&D)投入不足，缺乏资源高效利用和循环利用的共性技术和关键技术，实用技术推广应用不够等。近年来，随着综合国力的增强，中国R&D投入逐年增加，到2006年，中国的研发投入达到3003亿元，是2000年的3.4倍，但在全国GDP中的比重仍仅占1.4%，其中能源R&D占全国GDP的比重为0.06%左右。而日本之所以在全世界能源科技领先，在于其十分注重R&D投入。据统计，2000年日本能源R&D占全国GDP的0.88%，该比重是中国的10多倍。

第四，要充分发挥节能经济政策作用。为了鼓励企业引进节能设备、新能源设备、替代石油的用能设备，日本政府从1992年开始实行能源税制改革，在直接购买使用符合规定的设备时，允许对折旧资产进行特别摊销，即在正常摊销的基础上，还可对设备进价的30%进行摊销，对于中小企业(资本金在1亿日元以下或者是员工在1000人以内)，当年还可享受设备进价7%的税额减免(以税额的20%为上限)。同时，日本政府还制定了一系列融资政策，鼓励企业引进先进高能效设备、实施节能技术改造、开展合同能源管理业务等。中国这些方面已有改观，今后仍要不断加强。

第五，要将节能目标分解落实到人，加强考核。日本的节能法明确规定了经济产业省大臣、资源能源厅长官、节能机构和各企业的能源管理者等节能相关人员的职能职权和责任义务，规定十分具体。节能工作各个环节的责任主体明确，保证了政令通畅，各项措施真正落到实处。日本企业在落实节能目标时，每年均设定明确的节能目标，围绕这一目标从管理层到基层职工全部参与到节能行动中来。企业高层组成特别工作小组，负责引进新技术和设备的投资决策；中层为技术层，负责技术改进和项目推进；底层成立众多小团队，负责调整操作和改进设备管理。

(作者单位：国家发展和改革委员会能源研究所)