城镇供热体制改革是千家万户共同关注的一件大事。改革开放以来，我国北方城市供热事业得到了快速发展，但计划经济条件下形成的单位统包、福利供暖制度严重地阻碍了用热商品化、供热社会化进程，长期困扰企业和政府的供热收费问题一直未能得到有效解决。最近，建设部、国家发展和改革委员会等八部委局联合下发《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定在我国东北、华北、西北以及山东、河南等地区开展城镇供热体制改革的试点工作，这标志着我国城镇供热体制改革进入了实质性阶段。
北京作为首都和最大的试点城市，我们一定要认真贯彻国务院领导的批示，按照国家八部委局下发的《指导意见》，抓紧推进北京城市供热体制改革试点工作，建立适应社会主义市场经济要求的城市供热新体制，努力从根本上解决城镇居民的供热采暖问题。全国城镇供热体制改革试点工作会议在北京召开，对我们来说，这是一次难得的向兄弟城市学习的好机会。借此机会，我就北京市贯彻国家八部委局的《指导意见》，推进城市供热体制改革试点工作谈一些初步的设想。
一、北京城市供热的基本现状
北京城市供热总面积已达2.6亿平方米，其中管网集中供热7000万平方米，锅炉供热面积18929万平方米。全市供热单位约1400个，有大小锅炉房2300多处，锅炉5500余台。市热力集团公司是全市最大的供热单位，以管网集中供热为主，资产总值约85亿元，占北京供热市场份额的25％。具有一定规模的供热单位，包括原市房管局系统、市属建筑和房地产开发企业和区属的供热公司等，一直是我市供热行业的重要的组成部分，其资产总量和市场份额与热力集团大体相当，经营行为也比较规范，又不享受政府补贴。机关、学校、企事业单位和其他社会团体分散管理的小型、非专业化供热单位很多，供热总面积约占全市的一半。
最近几年，北京城市集中供热发展很快，但随着经济体制改革的不断深入，现行的供热体制存在的问题就愈加暴露出来。由于长期困扰企业和政府的供热收费问题一直未能得到有效解决，每逢冬季，而由此引发的种种矛盾往往成为社会关注的焦点。供热企业收取集中供热采暖费困难，难以保证居民冬季正常采暖，造成投诉告状的现象时有发生，甚至在一定程度上影响到社会稳定。
产生这些问题的症结在于现行的供热收费体制已不能适应市场经济的要求。长期以来，“热”不被当作一种商品，采暖成为天经地义的福利事业。目前，北京居民享受的集中供热费用由职工所在单位向供热企业支付，而职工个人并不用承担供热费用。采暖费缴费主体错位，用热与交费分开，造成了热费难收。一是一些企业由于经营困难，无力承担职工采暖费的支出；二是随着住房货币化和用人制度的改革，一些单位和个人的缴费主体很难确定；三是欠费者照常采暖，使得一些单位和个人互相攀比，拒缴或长期拖欠取暖费。一些供热企业在资金不足的情况下，只好采取间断供热或低温供热的消极措施，居民对此意见很大。因此，我们必须以对人民群众高度负责的精神，以热费收缴制度改革为突破口，全面推进城市供热体制改革。
二、北京城市供热体制改革的初步设想
城市供暖既是居民生活的基本保障，属于公益事业，在社会主义市场经济条件下“热”本身又是一种商品。改革城镇供暖体制，最根本的就是要彻底改变沿袭多年的福利政策，建立符合市场经济规律的供热收费机制。通过改革，既充分保障市民温暖过冬，又不使供暖企业利益受损。今明两年，北京市要按照国家八部委局的《指导意见》，在推进城市供热体制改革试点中抓好以下几项工作：
（一）按照市场经济的原则，明确缴费主体，实行“谁用热，谁缴费”。“热”作为一种商品，使用者受益并承担供暖费用是合理的市场行为。供热单位和用户之间要以协议的形式建立一种契约关系，用户按规定足额交纳采暖费，供热单位保证按时、按质提供供热和相关服务。对于不能按时交费的居民用户，供热单位可以通过相关的法律法规追缴热费，直至追加滞纳金。对于不能提供良好服务的供热单位，应由行政执法部门按一定标准责令其向用户退款，并酌情给予行政处罚。
（二）将现行的福利供暖制改为货币化分配制，实行暗补改明补。我们的初步设想是，在职工（包括公务员）工资内明确采暖费补贴科目。补贴的基数应该参照职工住房标准，按照国家、集体、个人分担的原则实施补贴。超出标准面积部分，全部由个人自行负担。对国家公务员，随级别的不同，享受住房面积不同，按一定比例由财政在工资中给予补贴；对事业单位职工，需考虑其职称或级别参照公务员补贴标准制定出相应的补贴办法；对离休干部，可以参照公务员的补贴标准，由原渠道给予补贴；对企业职工和企业退休人员的补贴要重点研究，区别对待，制定不同的补贴办法和补贴标准。从长远看，企业退休职工的采暖费补贴应全部纳入社会养老保险体系。自由职业者，包括私营企业主和个体工商业主以及其他自谋职业人员，一般应自行支付全额采暖，不享受采暖费补贴。
（三）切实做好社会弱势群体的救助工作。对于鳏、寡、孤、老、残、军烈属等优抚对象，由民政部门按照补贴基本标准，制定相应的补贴办法。目前，北京市执行的最低生活保障线标准为290元／月，其中不包含热费补贴的成分。在今后的最低生活保障线调整中，要将热费补贴成分考虑进去，适当调高标准。对于无职业者（包括“农转非”、“买断工龄”下岗人员），其中一部分通过严格的甄别后纳入最低生活保障体系。
（四）统一供热价格，制定合理的收费标准。目前，北京市居民采暖共有四种价格：小型燃煤锅炉房16.5元／平方米；燃煤间接锅炉房19元／平方米；热力集中供热24元／平方米；燃气（油）锅炉房30元／平方米。改成个人交费后，突出的问题有两个：一是人们会提出同样享受室温18±2℃的服务规格，而价格相差能达到80％，不公平。二是热费改革的核心是变实物分配为货币分配，同一单位、同一级别可能就有四种补贴额，财务无法进行测算和管理。因此，全市必须统一价格，下一步还需要具体进行测算和研究，以便制定合理的供热收费标准。
（五）逐步实行按用热量计量收费制度，积极推进城镇现有住宅节能改造和供热采暖设施改造。2000年12月1日，北京市按照建设部的有关要求，已由市规委、建委和市政管委联合发出通知，要求凡新建住宅的采暖系统，必须按分户计量的要求进行设计和施工。在这项新标准中明确规定了新建居民住宅必须按户装表，在户内散热装置前必须安装温控装置。同时，北京也在积极推进建筑节能，对建筑维护结构保温性能提出了更高的节能标准。按照这个标准，我们已在若干个小区进行了试点。对于现有公共建筑和居民住宅也要按照分户计量、温度可控的要求进行改造，逐步实现由按面积计收供热采暖费向按用热量分户计量收费转变。现房改造费用高、技术难度大，要按照量力而行、分步实施的原则积极推进，同时对其中的困难和问题进行深入研究。
（六）深化供热企业改革，积极培育和规范供热市场。
北京市的供热单位数量过多，参差不齐，隶属关系复杂，管理难度大，需要在推进城市供热体制改革的过程中不断对供热资源加以整合，走规模化发展之路上，为规范市场打下良好的基础。
一是发挥市热力集团行业龙头作用，充分利用其规模优势和承担大型项目建设的能力，进行市场兼并和供热资源整合。政府对其供热资源配置、运营成本和价格机制进行监管，使企业行为与政府的发展目标要求相一致。对大型国有企业依靠垄断形成的关联交易进行剥离，按照公平交易的原则将其直接纳入市场。
二是扶植建立若干个具有一定规模和资本扩张能力的专业化供热企业。从原市房管局系统、市属建筑和房地产开发企业和区属的供热公司等单位中，选择若干个规模较大、经营行为比较规范供热单位，以此为基础组成具有独立法人地位的专业化企业或企业集团。市、区两级政府支持这些企业打破区域、行业的界限，整合社会上分散的供热资源，不断扩大规模，提升档次，使之成为在行业中兼并重组的重要力量。
三是加强政府对供热市场的管理，为建立公平竞争、优胜劣汰的市场机制创造条件。政府制定供热事业的总体规划，重新修订市场准入标准，建立服务质量考核体系，提倡和支持兼并、连锁或通过项目招标进行整合。各个供热项目的建设和经营按照规划要求形成规模，使不够条件的小型供热单位联合重组或退出供热市场。
三、关于对供热企业实行税收优惠的建议
对北方城市来说，供热是一个不小的经济负担，而且热费价格上调空间不大。以北京为例，每平方米建筑面积收费30元，按户均60平方米计算，每户一年要交采暖费1800元。过去一直实行的是福利性供热，改为个人缴费后居民负担明显增加。为了降低企业供热成本，控制热费增长，减少百姓负担，建议国家在税收政策上对进行供热收费制度改革的城市给予倾斜和支持，对个人采取补贴费用免征个人所得税，免除供热企业增值税和土地使用税等。
搞好城镇供热体制改革，对于促进城市供热事业快速发展，提高居民生活质量，维护社会稳定意义重大。我们将按照建设部、国家发展和改革委员会等八部委局的指导意见，把改革供热管理体制试点工作作为市政府的一件大事来抓，加快北京市供热体制改革方案的研究，结合实际进一步具体化，并主动与中央在京单位、驻京部队进行沟通和协调，同时广泛借鉴兄弟城市好经验、好做法，积极稳妥地推进我市供热体制改革。
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